Muchos
se preguntan qué ocurre con el gobierno, por qué existen tantas voces
dispares, por qué muchos de sus miembros no aparecen convencidos del
rumbo, por qué hay cortocircuitos, diferencias, etc. Hay muchas
explicaciones para esta situación, tantas que podrían escribirse decenas
de páginas sin temor a repetir respuestas. En esta columna me
concentraré en un único problema al cual considero importante y que
siguiendo la literatura de ciencia política, denomino "incongruencia del
gabinete". La descripción podría ser más o menos la siguiente:
Por
un lado está el gabinete cuya integración expresa con claridad las
preferencias del presidente. Por otro está la bancada parlamentaria cuya
composición es muy distinta. Como ambos actores (gabinete y bancada)
presentan configuraciones distintas, se generan diferentes grados de
compromiso con el rumbo del gobierno. Como las preferencias del gabinete
probablemente no sean las mismas que la de la bancada, cada tema de
política pública estará sujeto a debate, negociación y ajuste, que
consumirá las energías del partido en el gobierno. En el Parlamento,
muchos miembros oficialistas no se sentirán identificados con el rumbo
que desarrolla el gobierno y al no tener un fuerte vínculo con el
gabinete, tendrán el campo libre para actuar unilateralmente (1). Eso se
traduce en retrasos al proceso legislativo (baja productividad), muchas
enmiendas a las propuestas del gobierno (costos altos de transacción) y
discursos públicos que debilitan la posición gubernamental en muchas
áreas de la política pública. Desde mi perspectiva, este es uno de los
principales problemas que enfrenta el segundo gobierno de Vázquez. Los
problemas probablemente se irán acentuando en la medida en que la
distancia entre las preferencias del ministro promedio y las del
legislador promedio no se acorten.
Las pruebas empíricas
que puedo ofrecer se basan en los siguientes términos (2). El reconocido
politólogo brasileño Octavio Amorim Neto propuso en 1998 el Índice de
Congruencia Partidista del Gabinete (ICPG). Su intención era medir la
relación entre la distribución de carteras en el gabinete y el peso
legislativo de los partidos (o fracciones) que lo integran. Cuando el
gabinete no incluye a ningún ministro de los partidos (o fracciones) que
apoyan legislativamente al presidente, el valor del índice será 0
(absoluta incongruencia). Cuando el gabinete presenta una relación
perfecta entre proporción de ministros y proporción de escaños
legislativos de los partidos (o fracciones), el valor será 1 (absoluta
congruencia). La presencia de ministros sin filiación partidaria
(independientes) hace caer el valor del índice. La fórmula matemática es
sencilla:
ICPG= 1-1/2S(Si-Mi)
donde Mi es la
proporción de ministerios que reciben los partidos (o fracciones) cuando
se integran el gabinete, y Si la proporción de escaños legislativos que
aportan los partidos (o fracciones) que ingresan al gabinete (3). El
cálculo puede ser realizado en base a los partidos (en caso de ser un
gobierno de coalición) o las fracciones (para cualquier tipo de gobierno
en Uruguay).
Antes de mostrar los
resultados, debe decirse que en la literatura politológica, se entiende
que hay un nuevo gabinete presidencial cuando (i) asume un nuevo
presidente; ii) se produce un cambio en la composición partidaria del
mismo (por ejemplo se rompe una coalición de gobierno); o (iii) el
presidente realiza cambios en el gabinete donde es relevado el 50% de
los ministros (4). Estos tres criterios permiten decir que en Uruguay
han habido pocos gabinetes desde 1985 a la fecha.
El cálculo del ICPG en base a las fracciones muestra los siguientes datos:
| Gabinete |
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Período |
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ICPG |
| Sanguinetti |
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1985-90 |
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0,899 |
| Lacalle I |
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1990-92 |
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0,818 |
| Lacalle II |
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1990-93 |
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0,742 |
| Lacalle III |
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|
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1993-95 |
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|
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0,754 |
| Sanguinetti |
|
|
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1995-00 |
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|
0,813 |
| Batlle I |
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2000-02 |
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|
0,910 |
| Batlle II |
|
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2002-05 |
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|
|
|
0,839 |
| Vázquez |
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|
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2005-10 |
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|
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0,801 |
| Mujica |
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2010-15 |
|
|
|
|
0,835 |
| Vázquez |
|
|
|
2015 |
|
|
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|
0,564 |
De
acuerdo a datos de Amorim Neto (1998), la media del ICPG para 73
gobiernos de doce países de América Latina entre 1983 y 1997, era de
0.708. Como podrá observarse, ningún gabinete uruguayo anterior al
actual gobierno estaba por debajo de ese promedio. Sin embargo, el
segundo gobierno de Vázquez si lo está.
¿Por qué ocurre esto?
La respuesta es simple: hay un problema de diseño. Primero, existen
muchos ministros independientes que no representan a ningún sector
parlamentario: María Julia Muñóz, Ernesto Murro, Víctor Rossi, Tabaré
Aguirre o Marina Arismendi. Algunos son "tabarecistas" a secas, en tanto
otros tienen afinidades con algún grupo. Sin embargo, ninguno de ellos
puede ser plenamente identificado como representantes de un sector
parlamentario (ni siquiera Marina Arismendi cuyos vínculos con el PCU
oscilan con el paso del tiempo).
Segundo, existen
varios grupos parlamentarios que no tienen representantes en el
gabinete: Partido Comunista, PVP, IR, Cabildo, Compromiso
Frenteamplista, Casa Grande. Estos sectores representan algo más de la
quinta parte de la bancada y podría decirse que su vinculo con el
gobierno es por demás débil. No aplica esto para el grupo de Sendic que
controla la Vicepresidencia de la República, link poderoso con el
gobierno. Sin embargo, el problema está en que su líder se encuentra a
medio camino entre la bancada y el gobierno, y el grupo como tal no
controla ni es responsable por ningún área específica de la política
pública.
Tercero, el grupo
mayor, o sea el MPP, está subrepresentado. Cuenta con solo dos ministros
(Eduardo Bonomi y Carolina Cosse) pero controla algo más de la mitad de
la bancada lo cual implica una situación de insatisfacción permanente.
Podría agregarse a la lista de ministros mujiquistas a Fernández
Huidobro pero dudo que los parlamentarios del MPP estén dispuestos a
responder por él o a defenderlo hasta las últimas consecuencias. También
podríamos considerar a Tabaré Aguerre como próximo o cercano al MPP,
pero esa relación no es del todo clara para los parlamentarios del
grupo. A todo esto se suma la natural defensa que el grupo hace de la
gestión del ex presidente José Mujica, por lo que cada intento de
reversión de políticas que realice el actual gobierno tendrá al MPP como
natural obstáculo.
Finalmente, aparece el
caso del Partido Socialista que cuenta con un único ministro (Jorge
Baso) pero su pequeña bancada está dividida en dos corrientes bien
difereciadas. La mayoría de los diputados son "garganistas" y por tanto
no están representados en el gabinete, pero los senadores son
"tabarecistas" y sí lo están (situación que se refuerza si sumamos el
cargo de director de OPP -no considerado- ejercido por el socialista
tabarecista Álvaro García). Parece lógico pensar que los diputados
socialistas tienen muy pocos argumentos para sentirse identificados con
un gobierno que no los toma en cuenta y donde, según su óptica, están
casi todos menos ellos.
Por tanto, demasiados
parlamentarios que no se sienten vinculados al gabinete y demasiados
ministros que no cuentan con soportes sólidos en el parlamento. Esto a
mi juicio es un gran problema. Para los que no se sienten representados
será muy fácil criticar públicamente a los ministros o no ayudarlos en
la consecución de sus metas. Con este diseño, se limita al máximo la
transacción lógica de toda coalición legislativa: "hoy ayudamos a tu ministro y mañana ayudaremos al mío". Muchos no tienen ministros y muchos ministros no tienen quien los ayude.
Hace más de seis décadas, Luis Batlle Berres manifestó en un acto de campaña, rumbo a la elección noviembre de 1954: "…el
Ejecutivo electo deberá mirar la geografía política de las Cámaras y
según los números obtenidos por las distintas fracciones del Partido,
hacer la distribución de los ministerios. No hay nada que inventar; no
hay nada que innovar; no hay caminos nuevos, sino repetir los que la
vida democrática del país nos ha enseñado..." (5)
Esa sentencia nos
habla de una enseñanza histórica acerca de cómo diseñar el gobierno
tomando en cuenta al Parlamento. El presidente no tiene forma de
gobernar sin pasar por las cámaras y para eso debe construir apoyos
legislativos considerando la correlación de fuerzas determinada por la
ciudadanía. Eso lo sabía Batlle Berres, lo sabían sus antecesores y
también lo deberían tomar en cuenta los gobernantes actuales.
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Notas.
(1) Al respecto,
resulta muy ilustrativa la nota de contratapa del Semanario Búsqueda del
23 de julio de 2015, "Una reunión de diputados oficialistas previa a la
discusión presupuestal dejó aislado al astorismo dentro de la bancada".
(2) Para una discusión
más amplia sobre el tema de los gabinetes en Uruguay, ver Chasquetti,
Daniel, Daniel Buquet y Antonio Cardarello (2013). "La designación de
gabinetes en Uruguay: Estrategia legislativa, jerarquía de los
ministerios y afiliación partidaria de los ministros", en América Latina Hoy 64, pp.15-40
(3) Amorim Neto,
Octavio (1998). “Cabinet Formation in Presidential Regimes: An Analysis
of 10 Latin American Countries”. Paper presentado en el Meeting of the Latin American Studies Association, The Palmer House Hilton Hotel, Illinois, September 24-26, 1998.
(4) Lijphart, Arend (1984). Las Democracias Contemporáneas. Barcelona: Ariel.
(5) Discurso pronunciado por Luis Batlle
Berres el 27 de marzo de 1954 en la ciudad de Mercedes al iniciar la
campaña electoral de ese año. Ver Rompani, Santiago (1965:235) Luis Batlle Berres. Pensamiento y Acción. Alfa. Montevideo.
