Incongruencia Análisis de Daniel Chasquetti

Muchos se preguntan qué ocurre con el gobierno, por qué existen tantas voces dispares, por qué muchos de sus miembros no aparecen convencidos del rumbo, por qué hay cortocircuitos, diferencias, etc. Hay muchas explicaciones para esta situación, tantas que podrían escribirse decenas de páginas sin temor a repetir respuestas. En esta columna me concentraré en un único problema al cual considero importante y que siguiendo la literatura de ciencia política, denomino "incongruencia del gabinete". La descripción podría ser más o menos la siguiente:

Por un lado está el gabinete cuya integración expresa con claridad las preferencias del presidente. Por otro está la bancada parlamentaria cuya composición es muy distinta. Como ambos actores (gabinete y bancada) presentan configuraciones distintas, se generan diferentes grados de compromiso con el rumbo del gobierno. Como las preferencias del gabinete probablemente no sean las mismas que la de la bancada, cada tema de política pública estará sujeto a debate, negociación y ajuste, que consumirá las energías del partido en el gobierno. En el Parlamento, muchos miembros oficialistas no se sentirán identificados con el rumbo que desarrolla el gobierno y al no tener un fuerte vínculo con el gabinete, tendrán el campo libre para actuar unilateralmente (1). Eso se traduce en retrasos al proceso legislativo (baja productividad), muchas enmiendas a las propuestas del gobierno (costos altos de transacción) y discursos públicos que debilitan la posición gubernamental en muchas áreas de la política pública. Desde mi perspectiva, este es uno de los principales problemas que enfrenta el segundo gobierno de Vázquez. Los problemas probablemente se irán acentuando en la medida en que la distancia entre las preferencias del ministro promedio y las del legislador promedio no se acorten.

Las pruebas empíricas que puedo ofrecer se basan en los siguientes términos (2). El reconocido politólogo brasileño Octavio Amorim Neto propuso en 1998 el Índice de Congruencia Partidista del Gabinete (ICPG). Su intención era medir la relación entre la distribución de carteras en el gabinete y el peso legislativo de los partidos (o fracciones) que lo integran. Cuando el gabinete no incluye a ningún ministro de los partidos (o fracciones) que apoyan legislativamente al presidente, el valor del índice será 0 (absoluta incongruencia). Cuando el gabinete presenta una relación perfecta entre proporción de ministros y proporción de escaños legislativos de los partidos (o fracciones), el valor será 1 (absoluta congruencia). La presencia de ministros sin filiación partidaria (independientes) hace caer el valor del índice. La fórmula matemática es sencilla:

ICPG= 1-1/2S(Si-Mi)

donde Mi es la proporción de ministerios que reciben los partidos (o fracciones) cuando se integran el gabinete, y Si la proporción de escaños legislativos que aportan los partidos (o fracciones) que ingresan al gabinete (3). El cálculo puede ser realizado en base a los partidos (en caso de ser un gobierno de coalición) o las fracciones (para cualquier tipo de gobierno en Uruguay).

Antes de mostrar los resultados, debe decirse que en la literatura politológica, se entiende que hay un nuevo gabinete presidencial cuando (i) asume un nuevo presidente; ii) se produce un cambio en la composición partidaria del mismo (por ejemplo se rompe una coalición de gobierno); o (iii) el presidente realiza cambios en el gabinete donde es relevado el 50% de los ministros (4). Estos tres criterios permiten decir que en Uruguay han habido pocos gabinetes desde 1985 a la fecha.

El cálculo del ICPG en base a las fracciones muestra los siguientes datos:

Gabinete				Período					ICPG
Sanguinetti				1985-90					0,899
Lacalle I				1990-92					0,818
Lacalle II				1990-93					0,742
Lacalle III				1993-95					0,754
Sanguinetti				1995-00					0,813
Batlle I				2000-02					0,910
Batlle II				2002-05					0,839
Vázquez				2005-10					0,801
Mujica				2010-15					0,835
Vázquez				2015					0,564

De acuerdo a datos de Amorim Neto (1998), la media del ICPG para 73 gobiernos de doce países de América Latina entre 1983 y 1997, era de 0.708. Como podrá observarse, ningún gabinete uruguayo anterior al actual gobierno estaba por debajo de ese promedio. Sin embargo, el segundo gobierno de Vázquez si lo está.

¿Por qué ocurre esto? La respuesta es simple: hay un problema de diseño. Primero, existen muchos ministros independientes que no representan a ningún sector parlamentario: María Julia Muñóz, Ernesto Murro, Víctor Rossi, Tabaré Aguirre o Marina Arismendi. Algunos son "tabarecistas" a secas, en tanto otros tienen afinidades con algún grupo. Sin embargo, ninguno de ellos puede ser plenamente identificado como representantes de un sector parlamentario (ni siquiera Marina Arismendi cuyos vínculos con el PCU oscilan con el paso del tiempo).

Segundo, existen varios grupos parlamentarios que no tienen representantes en el gabinete: Partido Comunista, PVP, IR, Cabildo, Compromiso Frenteamplista, Casa Grande. Estos sectores representan algo más de la quinta parte de la bancada y podría decirse que su vinculo con el gobierno es por demás débil. No aplica esto para el grupo de Sendic que controla la Vicepresidencia de la República, link poderoso con el gobierno. Sin embargo, el problema está en que su líder se encuentra a medio camino entre la bancada y el gobierno, y el grupo como tal no controla ni es responsable por ningún área específica de la política pública.

Tercero, el grupo mayor, o sea el MPP, está subrepresentado. Cuenta con solo dos ministros (Eduardo Bonomi y Carolina Cosse) pero controla algo más de la mitad de la bancada lo cual implica una situación de insatisfacción permanente. Podría agregarse a la lista de ministros mujiquistas a Fernández Huidobro pero dudo que los parlamentarios del MPP estén dispuestos a responder por él o a defenderlo hasta las últimas consecuencias. También podríamos considerar a Tabaré Aguerre como próximo o cercano al MPP, pero esa relación no es del todo clara para los parlamentarios del grupo. A todo esto se suma la natural defensa que el grupo hace de la gestión del ex presidente José Mujica, por lo que cada intento de reversión de políticas que realice el actual gobierno tendrá al MPP como natural obstáculo.

Finalmente, aparece el caso del Partido Socialista que cuenta con un único ministro (Jorge Baso) pero su pequeña bancada está dividida en dos corrientes bien difereciadas. La mayoría de los diputados son "garganistas" y por tanto no están representados en el gabinete, pero los senadores son "tabarecistas" y sí lo están (situación que se refuerza si sumamos el cargo de director de OPP -no considerado- ejercido por el socialista tabarecista Álvaro García). Parece lógico pensar que los diputados socialistas tienen muy pocos argumentos para sentirse identificados con un gobierno que no los toma en cuenta y donde, según su óptica, están casi todos menos ellos.

Por tanto, demasiados parlamentarios que no se sienten vinculados al gabinete y demasiados ministros que no cuentan con soportes sólidos en el parlamento. Esto a mi juicio es un gran problema. Para los que no se sienten representados será muy fácil criticar públicamente a los ministros o no ayudarlos en la consecución de sus metas. Con este diseño, se limita al máximo la transacción lógica de toda coalición legislativa: "hoy ayudamos a tu ministro y mañana ayudaremos al mío". Muchos no tienen ministros y muchos ministros no tienen quien los ayude.

Hace más de seis décadas, Luis Batlle Berres manifestó en un acto de campaña, rumbo a la elección noviembre de 1954: "…el Ejecutivo electo deberá mirar la geografía política de las Cámaras y según los números obtenidos por las distintas fracciones del Partido, hacer la distribución de los ministerios. No hay nada que inventar; no hay nada que innovar; no hay caminos nuevos, sino repetir los que la vida democrática del país nos ha enseñado..." (5)

Esa sentencia nos habla de una enseñanza histórica acerca de cómo diseñar el gobierno tomando en cuenta al Parlamento. El presidente no tiene forma de gobernar sin pasar por las cámaras y para eso debe construir apoyos legislativos considerando la correlación de fuerzas determinada por la ciudadanía. Eso lo sabía Batlle Berres, lo sabían sus antecesores y también lo deberían tomar en cuenta los gobernantes actuales.

---------------

Notas.

(1) Al respecto, resulta muy ilustrativa la nota de contratapa del Semanario Búsqueda del 23 de julio de 2015, "Una reunión de diputados oficialistas previa a la discusión presupuestal dejó aislado al astorismo dentro de la bancada".

(2) Para una discusión más amplia sobre el tema de los gabinetes en Uruguay, ver Chasquetti, Daniel, Daniel Buquet y Antonio Cardarello (2013). "La designación de gabinetes en Uruguay: Estrategia legislativa, jerarquía de los ministerios y afiliación partidaria de los ministros", en América Latina Hoy 64, pp.15-40

(3) Amorim Neto, Octavio (1998). “Cabinet Formation in Presidential Regimes: An Analysis of 10 Latin American Countries”. Paper presentado en el Meeting of the Latin American Studies Association, The Palmer House Hilton Hotel, Illinois, September 24-26, 1998.

(4) Lijphart, Arend (1984). Las Democracias Contemporáneas. Barcelona: Ariel.

(5) Discurso pronunciado por Luis Batlle Berres el 27 de marzo de 1954 en la ciudad de Mercedes al iniciar la campaña electoral de ese año. Ver Rompani, Santiago (1965:235) Luis Batlle Berres. Pensamiento y Acción. Alfa. Montevideo.